Eduardo Pablo SEIT

Introducción
Mucho se habla de la globalización y para hablar de una propuesta de desarrollo productivo, hay que empezar por definir qué inserción en el mundo se pretende tener.
En el caso de los países incluidos en el MERCOSUR, la disyuntiva sería seguir fortaleciendo el bloque e insertarse globalmente a partir de él o bien invocando las dificultades que han existido y las que existen, diluirlo y que cada uno busque su camino.
En mi opinión, sería una locura desandar el camino recorrido buscando soluciones individuales país por país: ninguno de los cuatro socios iniciales ni los posibles nuevos asociados de la zona americana, tienen fuerza ni gravitación económica suficiente como para intentar una salida individual con posibilidades de éxito.
De todas maneras las dificultades existen y el desafío del ALCA también, por lo cual antes de llegar a la propuesta objeto de esta presentación, conviene revisar lo que ocurre con el MERCOSUR, sus asignaturas pendientes y todo lo vinculado al ALCA.
En un caso como en el otro la propuesta contendrá un desarrollo sobre la agenda social necesaria para una propuesta productiva y que bajo enfoques falsos ha estado ausente de la reciente experiencia.

Experiencia y falencias del MERCOSUR
A dieciséis años del primer antecedente del MERCOSUR, que fue el Programa de Integración y Cooperación Económica, firmado por Argentina y Brasil en julio de 1986 (conocido como PICE o PICAB) y a más de siete años de la firma del Protocolo de Ouro Preto, en diciembre de 1994, conviene revisar los avances registrados en la relación intra y extrazona, así como los temas pendientes y las posibilidades futuras. En mi opinión gran parte de los problemas existentes en la relación entre los socios, derivan de la falta de claridad conceptual que prevalece en el Tratado original.

Repasemos los conceptos que hacen a la definición de una iniciativa como la del MERCOSUR:
Podemos afirmar que existen tres categorías de asociación en los acuerdos comerciales del tipo MERCOSUR: las zonas de libre comercio; las uniones aduaneras y los mercados comunes.

· La zona de libre comercio es un grupo de dos o más territorios aduaneros en los que los derechos de importación y otras regulaciones restrictivas del comercio son eliminadas con respecto a lo sustancial del comercio entre esos territorios para productos originarios de los mismos (Adrián Makuc: «Mecanismos de excepción», Boletín informativo Techint, enero-marzo 2001).

· La unión aduanera es la sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo, en el cual se cumple con la condición de zona de libre comercio y, además, se mantienen sustancialmente los mismos derechos y otras reglamentaciones comerciales con respecto a terceros países (ibidem).

· Un mercado común es una zona donde se cumplen las condiciones de zona de libre comercio y unión aduanera, pero además los países integrantes declinan parcialmente su soberanía económica y acuerdan pautas macroeconómicas básicas a ser respetadas dentro del ámbito del mercado común.

· Las tres categorías requieren condiciones esenciales: comprender a lo sustancial del comercio entre los países involucrados y la eliminación de derechos de importación y toda otra regulación que trabe el comercio intrazona.

Asimismo, cualquiera de las tres categorías exige para su funcionamiento que los países involucrados funcionen en condiciones de equilibrio, pero como tal condición puede alterarse por causas ajenas a la voluntad de los gobernantes y gobernados, es que los sistemas multilaterales de comercio siempre han establecido “cláusulas de escape” tendientes a facilitar al país en desequilibrio la rápida vuelta al mismo, sin que se vea obligado a tomar medidas drásticas que pudieran alterar definitivamente el futuro de la relación multilateral.

Ya en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio, conocido como GATT, negociado durante los años 1946 y 1947 en La Habana (Cuba) y suscripto por 23 países, se incluyó el artículo XIX, denominado «Acuerdo sobre Salvaguardias», donde se determinan las condiciones en las cuales es posible aplicar una medida de emergencia respecto de las importaciones de ciertos productos, consistente en una suspensión de obligaciones o en una modificación de concesiones en una magnitud y por un tiempo necesarios para prevenir o reparar el daño.

Obviamente, el daño más común se produce cuando por una determinada circunstancia el saldo comercial de un país miembro se torna súbitamente deficitario respecto de los otros socios, para lo cual se permite adoptar medidas excepcionales y temporalmente breves. Caso contrario, se alteraría peligrosamente la relación societaria en su objetivo de libre comercio.

Pues bien, nuestro MERCOSUR planteado en los títulos como MERCADO COMÚN, adolece principalmente y entre otras falencias, de una clara definición de cláusulas de escape o salvaguardias, de acuerdos sobre pautas macroeconómicas y procedimientos claros y rápidos para solucionar conflictos, tal como veremos seguidamente en la evolución registrada desde sus orígenes.

El MERCOSUR se ha desarrollado en paralelo con la solución de los conflictos políticos existentes entre los países miembros, particularmente a partir del Acuerdo Tripartito, firmado entre Argentina, Brasil y Paraguay en 1979, donde se solucionó la cuestión de límites en la triple frontera y se acordaron las normas para el aprovechamiento de los recursos hídricos compartidos entre los tres países.

La firma de dicho acuerdo no solamente constituye un antecedente para el tratamiento multilateral de una cuestión económica y social, como es el aprovechamiento de los recursos hídricos, sino que puso fin a las hipótesis de conflicto entre los tres países.

Cabe señalar que la irrupción de los gobiernos militares, detuvieron los progresos que tal actitud auguraba y recién después de la vuelta a la democracia en Argentina, en 1985 se firma la «Declaración de Iguazú», por la cual Argentina y Brasil comienzan nuevamente a transitar el camino de los acuerdos, que en esta etapa culminan con el ya mencionado Programa de Integración y Cooperación Económica firmado en julio de 1986.

Este programa estableció consensos básicos y en sus aspectos comerciales se incorporaron 24 protocolos sectoriales que establecían mecanismos de desgravación arancelaria, sin plazos ni metas de liberación del comercio, pero sí se acordaron cláusulas de equilibrio sectoriales, que en definitiva eran cláusulas de salvaguardia.

Al decir de Federico Peña (Boletín Informativo Techint Nº 305) al referirse a las consecuencias del programa: “El resultado fue la expansión del comercio, la diversificación y el aumento del comercio intra-industrial en un 57%.

Las principales características del sistema instaurado fueron su flexibilidad, el gradualismo –potenció el poder de lobby de algunos sectores internos–, el equilibrio y la simetría.”

Como puede apreciarse, el programa no llegaba a calificar en las categorías de zona de libre comercio; unión aduanera o mercado común, simplemente era en estos aspectos un acuerdo arancelario parcial en cuanto al comercio sustancial entre los dos países, o sea que no tenía por qué incorporar ni mecanismos de solución de conflictos ni acuerdos sobre metas macroeconómicas.

El programa sí incorporó cláusulas de equilibrio sectorial que operaban como cláusulas de salvaguardia y que tuvieron como resultado un comercio equilibrado y creciente.

El desarrollo del comercio amparado por este programa y la inexistencia de hipótesis de conflicto entre los dos países, impulsó la idea de progresar en la profundización de la relación de libre comercio, a lo que se sumó la aparición de un flagelo que asoló a la región, más particularmente a la Argentina, cual fueron las reformas neoliberales y a partir de la disímil interpretación de las mismas por ambos países, sus modelos económicos se bifurcan, pero no desaparece la vocación acuerdista.

Brasil utiliza el marco de las reformas neoliberales para profundizar su vocación de potencia industrial, en tanto que la Argentina, entre otras cosas por su disparatada apertura comercial coexistente con un tipo de cambio sobrevaluado, alentó la desaparición de su capacidad industrial que terminó dejando a la producción primaria como la única competitiva globalmente.

En noviembre de 1988 se firma entre los dos países el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, donde se estipula la creación de un espacio económico y jurídico, que debía lograrse en diez años.

En el acuerdo se proponía la armonización de políticas, no solamente macroeconómicas, todas las ramas de la política económica, incluído políticas sociales, es decir se trataba de un marco para un mercado común muy ambicioso y así se lo menciona en el acuerdo, pero el proceso de armonización de políticas quedó para cuando se formalizara dicho mercado común.

En julio de 1990 se firmó entre los presidentes Carlos Menem y Fernando Collor de Mello la llamada Acta de Buenos Aires, que definió como fecha de iniciación del mercado común, diciembre de 1994.

Comienza así a funcionar la agenda del MERCOSUR, quedando como temas a resolver la armonización de políticas; la eliminación de aranceles intrazona, en forma generalizada, lineal y automática y la eliminación de las barreras para-arancelarias.

Se dispuso trabajar sobre los protocolos del PICE para lograr plazos menores de adecuación según los sectores y se autorizaron acuerdos especiales para sectores sensibles o altamente dinámicos, siempre con el objetivo de acelerar los tiempos.

Asimismo se institucionalizó el órgano ejecutivo denominado GRUPO DE MERCADO COMÚN (GMC), cuyas tareas iniciales fueron implementar los acuerdos logrados y negociar el Acuerdo de Complementación Económica (ACE 14) para consolidar en el ámbito de la ALADI los acuerdos bilaterales anteriores, estableciendo un programa de desgravación cuatrienal.

El ACE 14 cambia el eje de la relación bilateral que pasa del sistema simétrico y equilibrado al de las desgravaciones arancelarias automáticas.

A partir de ese momento comienza el proceso de integración subregional, empezando las negociaciones para incorporar al Paraguay y Uruguay, proceso que culmina con la firma del Tratado de Asunción en marzo de 1991 suscripto por los cuatro países, que en su decurso posterior fortaleció la relación entre los dos países mayores.

El Tratado de Asunción estableció una unión aduanera, con un programa de liberación comercial y la iniciación de estudios para la implantación de un arancel externo común, condición necesaria para definir una unión aduanera.

Las características de este proceso fueron la cesión de soberanía para administrar el comercio de la zona y la automaticidad para la eliminación de barreras arancelarias y para-arancelarias, proceso cuyo éxito se manifestó en la atracción que la zona generó para inversiones extranjeras directas con la incorporación de empresas multinacionales.

En el Tratado de Asunción y caracterizando las falencias apuntadas al comienzo de este trabajo, estuvieron ausentes temas imprescindibles como las reformas estructurales necesarias para una reconversión de las industrias, los instrumentos para atemperar las consecuencias de tal reconversión, particularmente una agenda social para incluir en el proceso a los trabajadores.

Los órganos de gobierno del Tratado de Asunción fueron el Grupo Mercado Común (GMC), que como ya he dicho era el órgano ejecutivo y el Consejo del Mercado Común (CMC) que era el responsable político, los cuales debieron impulsar los temas pendientes de la agenda acordada, tales como la coordinación de las políticas macroeconómicas y la definición del arancel externo común. Sobre el primer tema el avance ha sido nulo y sobre el segundo hubo que vencer grandes dificultades.

En consecuencia, se llega a diciembre de 1994 con dichos temas pendientes y se celebra la reunión cumbre de Ouro Preto, que sancionó el Protocolo de Ouro Preto, en el que se incluyeron temas como la armonización de políticas macroeconómicas, el arancel externo común y los mecanismos para dirimir controversias.

Sobre armonización de políticas macroeconómicas no se avanzó absolutamente nada y ya veremos más adelante las consecuencias que esta ausencia de definiciones ocasionó a la zona, en virtud de las sucesivas crisis financieras que se padecieron.

En lo que al arancel externo común se refiere y abundando en la confusión conceptual que el MERCOSUR sufrió desde sus antecedentes, tal como apuntara al comienzo de este trabajo, se resolvió la puesta en marcha de una unión aduanera imperfecta como etapa previa al mercado común que se iniciaba en enero de 1995, es decir se debe resaltar que se decidía poner en marcha un mercado común y se inventaba una unión aduanera imperfecta.

Tal unión aduanera imperfecta comprendió la eliminación de todas las regulaciones arancelarias y para-arancelarias para el comercio intrazona y la adopción de un arancel externo común para el comercio extrazona, la imperfección derivaba de la aplicación de un Régimen de Adecuación por el cual para el comercio intrazona de algunos bienes, como por ejemplo, azúcar y automotores, se seguirían pagando aranceles y se aprobaron listas de excepciones al arancel externo común para algunos productos específicos.

Se decidió que la unión aduanera (nuevamente unión aduanera vs. mercado común) regiría plenamente a partir del año 2006 para los cuatro países, para lo cual las excepciones deberían eliminarse en forma automática y lineal; asimismo desde enero de 1995 rige la reducción anual de gravámenes a la importación, que para Paraguay y Uruguay se viene realizando con un año de dilación sobre los dos restantes países.

En materia de mecanismos para solución de controversias, el Protocolo de Ouro Preto dispuso la revisión de los acuerdos previos, pero muy poco se ha avanzado en la materia y este tema está estrechamente ligado a la posibilidad de aplicar cláusulas de salvaguardia si se producen determinados efectos en el comercio de bienes sobre la producción nacional de los países miembros.

Contribuyendo aún más a la confusión general, el Tratado de Asunción contemplaba que durante la vigencia del período de transición amparado por el Programa de Liberación Comercial, en el Anexo IV se establecía la posibilidad de aplicar cláusulas de salvaguardia hasta la culminación de dicho período el 31 de diciembre de 1994.

A partir del 1º de enero de 1995, cuando se establece el arancel externo común y la unión aduanera, no queda claro si se puede o no aplicar dichas cláusulas, habiéndose producido un conflicto dirimido por un Tribunal Arbitral, en el cual Brasil se agraviaba por una medida argentina que afectaba las importaciones de determinados productos textiles, aplicada invocando las disposiciones del artículo 6º del Acuerdo sobre Textiles y Vestidos de la OMC.

El laudo arbitral falló en el sentido de que el Anexo IV del Tratado de Asunción establecía el plazo del 31 de diciembre de 1994 a partir del cual no es posible aplicar ninguna medida de restricción cuantitativa al comercio entre los países miembros.

Esta no es una cuestión menor para armar una propuesta de desarrollo productivo para la región, ya que la reciente historia ha sido afectada por cinco crisis financieras que golpearon seriamente a la región y según el epicentro de cada una de ellas afectaron gravemente las relaciones comerciales y la actividad productiva de los países afectados.

En 1995 explotó la crisis mejicana denominada «Tequila» que afectó duramente a la Argentina; en 1997 tuvimos la crisis del Sudeste Asiático, que afectó a todos los países denominados emergentes; en 1998 la crisis de Rusia que afectó a Brasil y Argentina; consecuentemente la devaluación del real en enero de 1999 y promediando el 2001 la crisis argentina que irradió en el corriente año al resto del MERCOSUR, más fuertemente al Uruguay, pero sensiblemente también al Brasil y Paraguay. Cuando Brasil dispuso en enero de 1999 la flotación del real, luego de haber perdido u$s 40.000 millones de reservas, la devaluación consecuente determinó que cada país miembro del bloque adoptó medidas de salvaguardia en forma individual, sin siquiera considerar la necesidad de articularlas para no vulnerar el funcionamiento hasta allí más o menos armónico del MERCOSUR.

Cuando la crisis argentina culmina asimismo en flotación y devaluación, el esquema se repite, poniendo en pantalla con meridiana claridad la imperiosa necesidad de armonizar políticas macroeconómicas, lo cual ya deja de ser una falencia en el esquema del MERCOSUR para pasar a ser un requerimiento indispensable para la sobrevivencia del bloque y la defensa de las economías de sus miembros. Hay que destacar que a hasta este momento los problemas más álgidos derivados de las crisis fueron atemperados por la diplomacia presidencialista, mediante intervenciones inorgánicas de los presidentes de los países involucrados.

Fuerza es decirlo que Brasil es el país que se ha opuesto a lo largo del período, a acordar tal armonización y su oposición reside, en mi opinión, en la absurda política cambiaria que mantenía la Argentina y cuyos nefastos resultados están a la vista.
Obviamente mientras dure la crisis que ya afecta a todos los países miembros y amenaza extenderse a toda la región, es imposible ponerse a armonizar nada que exceda la defensa común ante los organismos multilaterales y los gobiernos del G7, como se viene haciendo, pero una vez superada la crisis (esperemos que se supere y rápido) será inexorable atacar de firme este problema conjuntamente con el de las cláusulas de salvaguardia y el de los mecanismos de solución de controversias.

La nueva etapa: del MERCOSUR hacia fuera

Una propuesta de desarrollo productivo no puede desconocer la existencia del MERCOSUR y sus implicancias y condicionamientos, sino también la proyección de la zona hacia terceras regiones o países.

Si bien la etapa de expandir el MERCOSUR hacia otras regiones u otros países ya se ha iniciado, se presenta ahora el desafío del ALCA (Ärea de Libre Comercio de las Américas), iniciativa impulsada por los EE.UU. y que debería empezar a regir en el 2005, tema al que me referiré en detalle más adelante.

El MERCOSUR firmó el 15 de diciembre de 1995 un acuerdo marco de asociación interregional, cooperación y coordinación política con la Unión Europea. Ya se ha planteado el debate sobre si una relación con Europa como la que plantea el acuerdo excluye la vinculación con el ALCA, es decir si se trata de estrategias excluyentes y ahí tenemos un primer tema que exige una definición estratégica.

En mi opinión y teniendo que dejar mis sentimientos de lado, creo que nuestra ubicación, la del MERCOSUR en el continente americano, tornaría ilusoria o académica una política basada en ignorar la iniciativa de los EE.UU., ya que a la vecindad habría que agregar las desiguales relaciones de poder, que dudo mucho puedan ser compensadas por una relación por estrecha que fuera con Europa, habida cuenta que la U.E. tampoco se caracteriza por sus arrestos independentistas respecto de los EE.UU.

Esto tampoco significa que debe desecharse la relación planteada por el acuerdo con la U.E.; todo lo contrario, hay que preservar buscando los mecanismos y formas de acción que permitan armonizar las dos relaciones, aún cuando y como veremos más adelante, el tema del ALCA tiene hoy por hoy fuertes aristas negativas.

De todas formas la estrategia que me atrevo a sostener es que se negocie exclusivamente a través del MERCOSUR y no se caiga en la tentación de caer en relaciones carnales, cuyo resultado no puede sino ser deplorable.

Con Chile, el MERCOSUR firmó un acuerdo de libre comercio que empezó a regir a partir del 1º.de octubre de 1996; otro similar se firmó con Bolivia que rige desde marzo de 1997, lo que podría definirse como el MERCOSUR ampliado y que en el caso de Chile plantea ciertas dificultades por sus negociaciones directas con los EE.UU.

Con la Comunidad Andina se firmó un acuerdo marco para negociar una zona de libre comercio y el 18 de abril de 1998 se firmó con el Mercado Común Centroamericano otro acuerdo marco de comercio e inversión.

Es decir que la proyección del MERCOSUR está planteada abarcando hasta Centro América y paralelamente Europa; para avanzar y hacer culminar esta proyección se requiere definir e implementar los temas pendientes que hemos señalado.

La cuestión de la protección efectiva

Esta cuestión reviste una particular importancia, tratándose como se trata en el MERCOSUR de países emergentes.

El instrumento central para generar una protección efectiva era el arancel que grava a las importaciones, que tiene un doble efecto, el discriminatorio para los consumidores y el subsidio para los productores.

Así tenemos que la protección efectiva debe tomarse no solamente considerando el arancel nominal sino también los que gravan a los insumos del producto de que se trate. A mayores aranceles para los insumos, menor es la protección efectiva al producto final.

Otro aspecto a tener en cuenta es la magnitud de las barreras para-arancelarias existentes; los instrumentos tales como los derechos de importación específicos mínimos; retenciones a las exportaciones o lo que se denomina “agua” en las tarifas, que es el arancel excesivo teniendo en cuenta los precios internacionales.

Si tomamos el período 1990-2001, podemos observar que en la Argentina se eliminaron prácticamente todas las barreras para-arancelarias, lo cual no fue el caso del Brasil. Asimismo a lo largo de la década no hubo “agua” en las tarifas salvo para algunos productos agropecuarios de exportación, lo cual cambió con la reforma arancelaria de abril del 2001.

Este desarrollo no fue simétrico al seguido por los países desarrollados, habida cuenta que mientras la Argentina privilegiaba como instrumento de protección a los aranceles, dichos países, al compás del crecimiento del comercio internacional y la proliferación de acuerdos comerciales, fueron desarmando la estructura arancelaria, privilegiando instrumentos tales como las salvaguardias, los antisubsidios, los antidumping, los subsidios domésticos y los mismos acuerdos comerciales.

Para que tales políticas de administración del comercio funcionaran adecuadamente hubo que contar con aduanas fuertes debido a que contaban con personal altamente especializado y no afecto a corruptelas, así como organismos de control sanitario de las mismas características.

Vemos entonces en este punto el primer y más importante desafío, si no se resuelven tales temas que en el MERCOSUR y en el caso particular de la Argentina, está muy lejos de aproximarse a un nivel medianamente satisfactorio, la aplicación de medidas de protección efectiva que podríamos calificar como modernas, habida cuenta de los países que las utilizan, es absolutamente imposible y habría que resignarse a mantener la política arancelaria como único instrumento.

Desde 1995 y hasta marzo del 2001, la estructura arancelaria del MERCOSUR varió sustancialmente por las excepciones pactadas al arancel externo común, que en la Argentina se aplicaron a productos metalúrgicos, químicos y papel, principalmente en lo que se refería a insumos finales. En el caso de la Argentina, en abril del 2001 se aumentan los aranceles para un conjunto importante de bienes, sobretodo de consumo y se redujeron a 0% los que gravaban la importación de bienes de capital.

La negociación inicial del arancel externo común se modificó en varias oportunidades, sobretodo en el caso de la Argentina, no para resolver problemas de competitividad sino para solucionar problemas derivados de la sobrevaluación cambiaria, lo cual es un soberano disparate, porque el tema del tipo de cambio real debe resolverse en el área cambiaria y no utilizando mecanismos de política comercial, cuya aplicación para un problema que no es de su área, distorsiona todo el sistema.

La evolución del arancel externo común fue la siguiente: en enero de 1991 se determinó una tarifa única del 22%, para un universo de productos de aproximadamente el 80% del comercio relevante, habiéndose exceptuado los bienes de capital y algunos productos químicos. En abril del mismo año se establecieron tres niveles arancelarios 0%; 11% y 22%, más una tasa de estadística del 3%, que en el año siguiente se elevó al 10%; finalmente se fijaron cinco niveles del 0%; 5%; 13%; 22% y 35%.

Es así que la permanencia en el tiempo de regímenes especiales, la reforma arancelaria de abril del 2001 y la aplicación de lo que dio en llamarse el “factor de convergencia”, fueron desnaturalizando la estructura de protección efectiva.

Asimismo, los reintegros a las exportaciones, que en los comienzos del MERCOSUR se decía que debían ser el reverso de los aranceles, fueron a su vez modificados en la Argentina en varias oportunidades, en algunos casos para disminuir las erogaciones fiscales y en algunos pocos para promover algún producto en especial.

En noviembre de 1992 se establecieron en la Argentina reintegros a las exportaciones y se igualaron con los aranceles de importación para que no hubieran desigualdades entre el incentivo a vender en el mercado interno y a exportar.

Los reintegros, hoy se aplican en el mundo principalmente para devolver impuestos indirectos; en el caso de la Argentina, los cambios se hicieron en función de las diferentes políticas aplicadas en el período 1990-2001, con lo cual no existe un plan director racional.

Tenemos entonces que volver a uno de los planteos originales de este trabajo, cual es la necesidad de armonizar las políticas macroeconómicas entre los miembros y entre ellas las políticas comerciales y productivas, si es que queremos transitar la senda de la globalización a partir de un MERCOSUR fortalecido.

Dentro de tal esquema el tema de la protección efectiva no es el menor de los que hay que resolver, ya que está íntimamente ligado o articulado con las referidas políticas que deben armonizarse.

Situación y perspectivas del ALCA

El ALCA es una iniciativa que se inscribe dentro de otra más amplia que es la de las Cumbres de las Américas, que trata temas que exceden lo comercial.

Antes de la Reunión Ministerial de San José las negociaciones del ALCA (lanzadas en la Cumbre de las Américas de Miami en 1994), se trabajaba bajo un esquema de Grupos de Trabajo, que básicamente discutían acerca de qué cuestiones deberían ser abordadas en cada una de las áreas a negociar: acceso a mercados, productos agrícolas, servicios, inversiones, subsidios, compras gubernamentales, etc.

El órgano político del ALCA son las Reuniones Ministeriales (Ministros de Comercio o equivalentes) y el ejecutivo es el Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) integrado por los Viceministros.

A partir de San José, se crean 9 Grupos de Negociación (GN):
· GN sobre Acceso a Mercados (GNAM).
· GN sobre Agricultura (GNAG).
· GN sobre Inversión (GNIN).
· GN sobre Servicios (GNSV).
· GN sobre Compras del Sector Público (GNCSP).
· GN Solución de Controversias (GNSD).
· GN sobre Propiedad Intelectual (GNPI).
· GN sobre Subsidios Antidumping y Derechos Compensatorios (GNSADC).
· GN sobre Política de Competencia (GNPC).
(Los primeros cinco GN son llamado los GN sobre acceso, porque negocian el acceso de bienes o servicios a los mercados)

Desde entonces a la fecha, los distintos GN han estado negociando la redacción de sus respectivos capítulos del futuro Acuerdo del ALCA.

La mecánica es, básicamente: cada país o bloque de países (MERCOSUR negocia como bloque) presentan su propuesta de texto que se incorpora al borrador del capítulo en cuestión. Posteriormente se comienza a negociar para tratar de acercar posiciones y ver, en que medida se pueden ir consensuando textos comunes.

Cuando no hay acuerdo sobre un texto, se pone bajo corchetes. Por eso los borradores de los capítulos (que están disponibles en el sitio del ALCA a partir de la Reunión Ministerial de Buenos Aires) son prácticamente ilegibles en muchas partes.

Además de los GN, existen otras entidades del ALCA que no son propiamente negociadoras:

• Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas (GCEMP): Básicamente es un foro donde se debaten algunas recomendaciones para elevar al CNC en relación con el tratamiento de las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías y a estudiar los desafíos de las pequeñas economías frente al ALCA.

• Comité Conjunto de Expertos del Sector Público y Privado sobre Comercio Electrónico (ECOM): Realiza recomendaciones al CNC respecto de aspectos a tener en cuenta en esta materia y sirve de foro para intercambio de experiencias nacionales (se está reconsiderando su futuro como entidad).

• Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil (SOC): Estudia la manera de propiciar un proceso de comunicación creciente con la sociedad civil. La sociedad civil puede presentar por la página oficial del ALCA recomendaciones a cualquier entidad del ALCA, las cuales son traducidas y remitidas a cada delegación, además de ser colocadas en esa página oficial.

• Comité Técnico de Asuntos Institucionales (CTI): Negocia la estructura general del Acuerdo ALCA y trata de aquellas cuestiones que son de carácter horizontal y no de un capítulo específico del ALCA.

Estado de las negociaciones por el ALCA

Se ha concluido la etapa que se inició a partir de la Reunión Ministerial de Buenos Aires (abril 2001) y que se cerró con la Reunión Ministerial de Quito (última semana de octubre). En la última semana de agosto hubo una reunión del CNC en República Dominicana y en el mes de septiembre otra más para cada uno de los GN de acceso, con lo cual el resto de los GN (GNSADC, GNSC, GNPI y GNPC) dieron por terminado para fin de julio con su trabajo hasta la próxima etapa.

En la Reunión del CNC de Margarita (24-26 abril de 2002), que se tuvo que prolongar en Panamá por las dificultades en llegar a un acuerdo, se fijó el calendario para la negociación de acceso a los mercados (GNAM, GNAG, GNIN, GNSV y GNCSP):

a) Inicio de la negociación de acceso a mercados: 15/5/2002.
b) Presentación de ofertas iniciales: fecha límite 15/2/2003.
c) Solicitudes de mejoramiento de las ofertas: entre el 16/2/2003 y 15/6/2003.
d) Inicio para la presentación de ofertas revisadas: 15/7/2003.

Asimismo, se estableció que:

–Todo el universo arancelario estará sujeto a negociación.
–La eliminación arancelaria será lineal, con la posibilidad de excepciones no lineales.
–El calendario para la eliminación progresiva arancelaria tendrá cuatro fases: Inmediata, hasta 5 años, hasta 10 años y períodos mayores (para este último no se pudo acordar un período exacto).
–Notificación del arancel base entre el 15/8/2002 y el 15/10/2002. Las agrupaciones subregionales que tengan un arancel externo común (léase MERCOSUR), notificarán este arancel para los fines del arancel base, aunque alguno de los miembros esté utilizando excepciones temporales al AEC. Se mantiene la posibilidad de ajustarlo hasta el 15 de abril de 2003, cuando será notificado para los efectos del arancel base.

Por último, también se fijó en ese CNC la creación de un Grupo Ad Hoc que inició sus tareas el 30/9/2002 para negociar reglas de origen específicas. Las reglas de origen generales serán negociadas en el marco del GNAM, el cual deberá elevar sus primeras propuestas al CNC en su reunión de República Dominicana.

Conclusiones sobre el estado actual del ALCA previo a la reunión de Quito

En gran medida el MERCOSUR espera en el ALCA poder lograr compromisos de parte del resto que no se pueden lograr a nivel multilateral en la OMC. Por ejemplo, es básico para nosotros el tema de la eliminación de los subsidios agrícolas, el desmantelamiento de las barreras para-arancelarias como las sanitarias y evitar el abuso que realizan los EE.UU. de medidas antidumping. Por su parte EE.UU. pone énfasis en la cuestión arancelaria (porque sus aranceles son bajos, y porque sus barreras a las importaciones son de otra naturaleza), en la obtención de libre acceso al mercado de servicios (donde son fuertes), en obtener el mayor grado de protección a sus inversiones en el extranjero, y en temas puntuales como los de propiedad intelectual.

La coyuntura es bastante sombría:

—EE.UU. se está volcando al proteccionismo a pasos acelerados, condicionado su gobierno por las elecciones de noviembre.

—La Trade Promotion Authority (TPA) aprobada recientemente, lejos de ser un logro, es contraria a nuestros intereses en todos sus puntos:

• Le prohíbe al gobierno de los EE.UU. ir más allá de la OMC en materia de antidumping y derechos compensatorios. Es decir que no puede acordar en ALCA disciplinas que eviten los abusos que está realizando con base a la normativa vigente en OMC (la «propuesta» de texto de EE.UU. para el capítulo del GNSADC del ALCA dice, en otras palabras, que sólo de debe aplicar lo establecido en OMC).
• Somete a revisión (es decir hace una excepción a la TPA) del Congreso en forma conjunta con representantes de productores locales cualquier acuerdo logrado sobre una lista de productos agropecuarios que básicamente son la mayor parte de nuestra oferta exportable.
• También plantea que el Acuerdo ALCA deberá contener aspectos relativos a las normas medioambientales y laborales. Este es un asunto sobre el que el sector privado de EE.UU. ha puesto gran presión sobre su gobierno. La idea, en el fondo, es poder utilizar razones medioambientales o laborales como forma de limitar las condiciones de acceso al mercado (en alguna medida es como el caso de las barreras sanitarias, en teoría el fin parece loable, pero en la práctica se volvieron una excusa para poder establecer barreras a las importaciones). Más adelante planteo una propuesta sobre este tema

Sin perjuicio de la propuesta, cabe señalar que cuando se negoció en la Cámara de Representantes de los EE.UU. la Autoridad de Promoción Comercial (Trade Promotion Authority TPA), el presidente de la Comisión de Medios y Arbitrios, el congresal republicano Bill Thomas acordó con tres congresales demócratas que desconocieron la decisión de su bloque, la elaboración del nuevo proyecto de ley comercial que en la cuestión laboral se llegó a la siguiente redacción: “Los negociadores comerciales estadounidenses deberían tratar de exigir que los socios de un acuerdo de libre comercio, mediante un curso de acción o inacción sostenido o recurrente capaz de afectar el comercio entre las partes (...) no dejen de aplicar efectivamente sus leyes ambientales y laborales”. Esto quiere decir aplicación de la ley doméstica pero no sujeción a normas internacionales comunes, lo cual en nuestro caso es perfectamente aceptable, salvo en el caso del nivel de los salarios.

Se le suma además aprobación de la Farm Bill, que eleva considerablemente los subsidios al agro para un período que incluso va más allá de la esperada fecha de entrada en vigencia del ALCA (diciembre de 2005).

Si todo lo que es de interés central de Argentina y MERCOSUR es no negociable para Estados Unidos, llegó el momento de plantearse si este ejercicio vale la pena, es decir, qué es lo que esperamos lograr con el ALCA (pregunta que muchos negociadores del ALCA reconocen que se realizan, aunque no en público).

Por supuesto, que no será un país individual el que vaya a patear el tablero porque carecemos de peso específico, llegado el caso podría ser el MERCOSUR.
Como veo la coyuntura, en el ALCA se están planteando objetivos y en particular plazos muy ambiciosos. Sin embargo, paralelamente, las condiciones políticas en las que se encuadra este proceso de negociación se vuelven cada día más negativas.

Habrá que esperar, por un lado, si la administración Bush cambia de actitud tras la mayoría parlamentaria que ganó en las elecciones de noviembre y, por el otro, ya tenemos definida la posición del presidente electo Lula da Silva, del Brasil, que respaldó al MERCOSUR frente a una propuesta de acuerdo bilateral planteada por los EE.UU., en tanto falta definir quién será el nuevo presidente de la Argentina, pero no parece que ninguno de los postulantes esté pensando en modificar el planteo que el MERCOSUR negocie en conjunto su ingreso al ALCA, con la excepción de Menem.

Ultimos acontecimientos del ALCA: Reunión Ministerial de Quito 1/11/2002

Destaco seguidamente los principales temas acordados en la reunión ministerial de Quito, cuyo texto completo acompaño como anexo:

· Métodos y Modalidades para negociar listas de ofertas
Uno de los temas que debían resolverse en Quito era el de los "métodos y modalidades" para la negociación de las listas de ofertas de los 5 grupos de acceso. Esto ni siquiera llegó a ser debatido en Quito y simplemente los ministros se lo remitieron nuevamente a los grupos de negociación para que sigan discutiéndolo internamente. La referencia en la Declaración Ministerial de Quito (en adelante "La Declaración") sobre este punto está en el párrafo 21 y el párrafo 3 del anexo I.

Como puede verse, la primera parte del párrafo 21 sólo recuerda los plazos ya acordados anteriormente por el CNC respecto a presentación de listas de ofertas, pedidos de mejoras, etc., pero no agrega nada nuevo. La segunda parte, a partir de la frase que dice "Instruimos al CNC a supervisar el proceso de presentación de ofertas..." es la que hay que leer entre líneas. Aunque parece un tema menor y de carácter más bien logístico o práctico, la cuestión tiene implicancias profundas en la negociación.

EE.UU. (con apoyo moderado de Canadá) comenzó a esbozar hace unos meses y últimamente en forma abierta que su idea del Acuerdo ALCA es básicamente una sumatoria de múltiples acuerdos bilaterales en lo que a materia de acceso se refiere. Esta idea se refleja en que, conforme a la visión de EE.UU. un país “A” podrá acordar con el país “B” una concesión, sin tener que necesariamente dar la misma concesión al resto de los países, es decir que no se aplicaría la cláusula de "tratamiento de nación más favorecida" (TNMF).

Esta preocupación fue señalada por el embajador de Brasil en Washington, Rubens Barbosa, recientemente en un artículo en el que decía:"...it would be contrary to the spirit and the ultimate goal of the FTAA negotiations to adopt rules and disciplines that in the end would allow the FTAA to become a mere aggregation of bilateral understandings, rather than a comprehensive agreement built on the regional application of the most favored nation principle.

In view of our trade negotiating goals, allowing a "bilateral approach" to prevail as the general rule would result in widespread discrimination among preferential partners, which, in turn, would result in the artificial diversion of trade and investment flows within the hemisphere”.

La postura de EE.UU. se traduce, a los efectos prácticos de la negociación de listas, en que no quieren una reunión conjunta de todos los países en donde cada país o bloque de países harían una presentación de sus respectivas ofertas iniciales. Por eso el párrafo 21 reza en forma un tanto ambigua "...la necesidad de asegurar la confidencialidad de las ofertas reconociendo al mismo tiempo, la naturaleza multilateral y la transparencia del proceso".

En principio esta fórmula, junto con la tercera oración del párrafo 19 de la Declaración y la última oración del párrafo 5, son un logro de MERCOSUR en Quito, pero habrá que ver cómo se dará en los hechos en cada grupo de negociación de acceso cuando se reúnan.

Cabe destacar que según los trascendidos periodísticos, EE.UU. le habría ofrecido al Presidente Electo de Brasil, Lula da Silva, un acuerdo bilateral de estas características, que fue rehusado, ratificando la voluntad de negociar en conjunto dentro del MERCOSUR.

Por estar vinculado directamente con esta cuestión, tampoco pudo lograrse en Quito un acuerdo con respecto a la definición del “principio de nación más favorecida (NMF) regional” (ver última oración del párrafo 19 de la Declaración).
MERCOSUR entiende que en el ALCA las concesiones deberían ser comunes a todos los países y sólo habría excepciones en caso de acuerdos que profundicen el del ALCA, es decir el propio acuerdo del MERCOSUR, y algunas excepciones temporales que podrán otorgarse a los países de menor desarrollo.

· Equilibrio en el avance de los distintos grupos de negociación

Una de las cuestiones que más preocupa al MERCOSUR y en general, al resto de los sudamericanos, es el desequilibrio que se está dando en los avances en los distintos temas.

Básicamente las preocupaciones están dadas por la falta de avances en el GNAG (la negativa de EE.UU. y Canadá a avanzar en materia de eliminación de subsidios, barreras sanitarias, etc.) y en el Grupo de Negociación de Subsidios, Antidumping y Derechos Compensatorios –GNSADC– (la negativa de EE.UU. a avanzar en un disciplinamiento en la aplicación de medidas antidumping y otras prácticas, para evitar su uso abusivo como barrera comercial, ejemplo: con el acero, miel, cítricos, etc.).

La posición de EE.UU. y Canadá se fundaba pre-Quito en que, si bien el ALCA tiene que cumplir con esos objetivos en el GNAG y el GNSADC, entienden que hay que esperar y ver qué se resuelve en la Ronda Doha. En ese sentido, agregan que hay que preocuparse por el equilibrio de los resultados de la negociación de ALCA y no por el equilibrio en los avances entre los Grupos. Si bien este argumento tiene cierta lógica en el caso de los subsidios agrícolas (porque si la U.E. y Japón los mantienen, EE.UU. tendría un costo si los elimina aisladamente), no tiene mayor asidero en el caso de poder llegar a un disciplinamiento de las medidas antidumping en el hemisferio.

En la Declaración de Quito se lograron algunos párrafos que pueden considerarse como positivos para la postura del MERCOSUR: anteúltima oración del párrafo 5, el párrafo 15 sobre agricultura, el párrafo 17 sobre el GNSADC.

Contrariamente, Estados Unidos y Canadá lograron para apoyar su posición la mención a que se tomará nota de los avances de Doha (anteúltima oración del párrafo 14), aunque está claro que "tomar en cuenta" es la fórmula más vaga que se usa en diplomacia.

De igual modo que en el punto anterior sobre "métodos y modalidades", se puede considerar que la Declaración es positiva para MERCOSUR, pero habrá que ver en qué medida se refleja esto en la actividad de los Grupos de Negociación.

Comentarios finales

En apenas dos años deberían completarse dos procesos negociadores paralelos, por un lado completar la parte dispositiva del Acuerdo, es decir llegar a un consenso sobre todos los capítulos que negocian cada uno de los nueve grupos de negociación, y por el otro, completar la negociación de las listas de concesiones en cada una de los cinco grupos de negociación sobre acceso. Es poco tiempo.
Dadas las condiciones políticas regionales, entiendo que se acercan tiempos de definiciones.

Personalmente creo que habría que ver en el mediano plazo cuál es la real disposición de EE.UU. y en alguna medida Canadá en avanzar en los temas de principal interés del MERCOSUR (agricultura, antidumping, barreras sanitarias y técnicas, etc.) y evaluar cuáles son los beneficios que podríamos conseguir con este proceso hemisférico.

Está claro que Argentina no está en condiciones de patear el tablero, llegado el caso (eso lo podíamos haber hecho a fines del siglo XIX y principios del XX). También parece claro que Lula tampoco está dispuesto a hacerlo en el corto plazo.
Una evidencia de qué resultado se podrá vislumbrar del ALCA lo tendremos en función de la evolución del proceso de intercambio de ofertas y la negociación de mejoras que comienza a partir del 15 de diciembre.

Aportes para una propuesta de desarrollo productivo

Para tratar de ubicarse en donde estamos parados, debemos señalar que somos miembros de un mercado común atípico, cual es el MERCOSUR y nos enfrentamos al dilema sobre si debemos o no ingresar al ALCA.

Los partidarios de la teoría contrafáctica dirían que hay que dilucidar cuáles son las alternativas posibles y éstas son:

1) Damos por resuelto el tema de la globalización, cada país miembro del MERCOSUR se separa, por supuesto no se entra en el ALCA y cada uno de los cuatro países y los asociados se decide a vivir con lo suyo. Esta decisión podría tomarse en función de los males y sacrificios que la globalización y la forma de encararla ya nos ha producido, pero en mi opinión no hay espacio político ni fuerza para adoptarla, menos aún con nuestras economías quebrantadas como han quedado después de la última década.

2) Aceptamos la globalización, procuramos mejorar nuestra inserción en la misma, perfeccionando el funcionamiento del MERCOSUR, pero nos limitamos a nuestro agrupamiento regional sin incursionar en el ALCA o en acuerdos con la Unión Europea u otros similares. En mi opinión tampoco existe una situación de fuerzas que nos permita permanecer ajenos al ALCA, ya que los EE.UU. comenzarán su ofensiva país por país, ya han anunciado el próximo acuerdo con Chile y terminaríamos como un bloque pequeño y cercado.

3) Perfeccionamos el MERCOSUR, luchamos desde él para eliminar o diluir lo más que se pueda las restricciones que busca imponer EE.UU. y simétricamente perseveramos con el acuerdo con la Unión Europea y los otros que están planteados en el hemisferio, así como los que pudieran lograrse en otras zonas. Resuelto el tema de la inserción internacional, hay que definir las ideas fuerza para optimizar dicha inserción en un esquema de equidad social y prosperidad para nuestros pueblos.

Obviamente, la inserción internacional se refiere a un solo aspecto de la actividad económica, que es el comercio exterior, es decir que si apuntamos a optimizar nuestra participación en la globalización, estamos hablando de proyectar nuestra producción hacia un mercado mundial.

Ninguna experiencia exitosa en el crecimiento basado en el comercio exterior de signo positivo tuvo lugar sin un crecimiento simétrico del mercado interno, entonces la primera regla será:

Hay que descartar absolutamente todo planteo que implique que la competitividad internacional se basa en ventajas salariales, debe propenderse hacia la unificación de los salarios al nivel de los países desarrollados.

Hemos visto al analizar el ALCA como los sectores privados de los EE.UU. quieren imponer restricciones al acceso a su mercado a quienes no cumplan con normas que al respecto se determinen. Hasta la fecha los gobiernos de los países en desarrollo han sostenido que estas limitaciones no pueden aplicarse porque terminarían siendo un freno a la liberación de mercados que jugaría en contra del sector de los trabajadores.

Esta postura es de una hipocresía tal que empalidece la intención proteccionista que la exigencia por cierto tiene y hay que terminar con ella porque nos lleva a perpetuar las desigualdades irritantes que hoy se padecen y crecen día a día.
Una forma de hacerlo es exigir que haya una correlatividad más que positiva en avances en la legislación laboral y los salarios respecto de las concesiones comerciales que se otorguen, por otra parte el problema se centra en los salarios porque la legislación laboral de los EE.UU. prácticamente no existe.
El crecimiento de los salarios operará sobre el mercado interno y juntamente con los nuevos mercados realimentarán el crecimiento económico, induciendo las inversiones necesarias, generando una estabilidad cambiaria que lo alentará.

La segunda regla es:

No hay que confundir estabilidad cambiaria con sobrevaluación del tipo de cambio, que siempre deberá ser el de equilibrio, no el que sirva como ancla anti-inflacionaria o seguro de cambio para los movimientos de capitales.
Un tipo de cambio de equilibrio facilita utilizar los instrumentos de administración del comercio en forma adecuada, para el éxito de la inserción en el mundo, caso contrario se padecen todos los problemas en los que Argentina, Brasil y México han dado claros y negativos ejemplos.

La tercera regla es:

En el ámbito del MERCOSUR hay que reconstruir el sistema bancario y monetario, desquiciados por las sucesivas crisis que se han padecido, porque sin ello es muy difícil encarar un proceso de crecimiento productivo.
Esta regla de cumplimiento insoslayable, es la más difícil de cumplir habida cuenta de la magnitud del desastre que se viene padeciendo, inclusive habrá que imaginar sistemas financieros distintos a los tradicionales bancarios, volver a revitalizar la banca estatal sin escuchar las imposiciones en sentido contrario, forzando si fuera necesario el armado de una política crediticia de emergencia que apunte en la dirección de estas ideas.

La cuarta regla es:

En los casos como la Argentina, hay que reformular la política fiscal, para que sin perder ingresos, su enfoque apunte en la dirección de estimular al sistema productivo y no al financiero, armonizándola con los instrumentos de administración del comercio exterior, fortaleciendo al organismo recaudador y a la Aduana.

Esta idea pivotea sobre el convencimiento de que el superávit fiscal debe obtenerse del proceso productivo y no ser la condición previa y esencial que subordine a toda la política, con el sólo objetivo de recaudar fondos para cancelar la deuda externa, que por ese camino termina sin poderse pagar.

La quinta regla es:

Hay que restringir el movimiento de capitales, promoviendo la incorporación de inversiones extranjeras directas y desalentando los movimientos puramente financieros de corto plazo.

El MERCOSUR atrajo a lo largo de su vigencia cuantiosas inversiones extranjeras directas aplicadas a la compra de empresas y a la creación de nuevos emprendimientos, pero también movilizó grandes flujos de capitales especulativos que concurrían para aprovechar diferenciales de intereses, proceso abonado en la Argentina y en alguna época en Brasil, por tipos de cambio fijos o de variación pautada, lo cual constituía un seguro de cambio gratuito o casi, según el caso.
Tales flujos especulativos constituyeron el explosivo y el detonante de las crisis financieras sufridas con los resultados que están a la vista.

La sexta regla es:

Reordenados los sectores internos y dispuestos para encarar los desafío externos, hay que reordenar el MERCOSUR y a partir de él negociar con el ALCA, la Unión Europea y los demás países y regiones con lo cuales se han iniciado tratativas, así como el caso de China y el Sudeste Asiático con los cuales no hay avances significativos.

Reordenamiento del MERCOSUR

1) Definir claramente que el MERCOSUR es un mercado común, según las reglas que hemos explicado más arriba.
2) Establecer mecanismos de salvaguardia, que permitan actuar con claridad ante eventuales crisis que los países miembros pudieran sufrir.
3) Concertar pautas macroeconómicas a cumplir por los países miembros, pactando inclusive esquemas productivos que deberán ser concertados previamente y en negociaciones aceleradas por comisiones tripartitas (gobiernos, empresarios y trabajadores).
4) Establecer mecanismos para la solución de conflictos que deberán ser claros y rápidos.
5) Adopción de políticas e instrumentos para paliar las consecuencias de las reformas estructurales que pudieran ser necesarias en función de los esquemas productivos que se adopten, dentro de dichas políticas debe tener lugar prioritario la agenda social para tutelar los derechos de los trabajadores.
6) Negociación intra y extrazona de niveles de protección efectiva, incluyendo los instrumentos que se utilizarán, con plazos claros en función de los objetivos a lograr.
7) Compromiso para fortalecer las Aduanas, formación del personal aduanero y de los organismos de control sanitario, de manera tal que se puedan utilizar estos instrumentos tal como lo hacen los países desarrollados sin tener que depender solamente de los aranceles.

Conclusiones

Los problemas que nuestros países sufren en términos de destrucción de sus tejidos sociales, de sus estructuras productivas, de los patrimonios de sus ciudadanos, son tales que las ideas que acabo de volcar aparecen como presuntuosas ante una emergencia como la que vivimos.

Sólo pretenden ser un ensayo para provocar el debate y ordenarlo de forma tal de poder converger en un proyecto más ambicioso.

Tal ha sido mi modesto objetivo y espero haberlo logrado, contribuyendo a que un debate más amplio enriquezca el camino que nos permita superar la tragedia de la que parece que no podemos salir.

Pero como los pueblos no se suicidan, con este aporte o sin él estoy convencido de nuestro destino común latinoamericano y del éxito para nuestras generaciones o las venideras.

Diciembre de 2002.